ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 січня 2023 року

м. Київ

справа №340/2871/21

адміністративне провадження № К/990/31197/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 340/2871/21

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року (головуючий суддя Дегтярьова С.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 травня 2022 року (колегія суддів: головуючий суддя Білак С.В., судді Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу від 17 травня 2021 року №262-к Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади директора Департаменту захисту споживачів у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису апарату Держпродспоживслужби відповідно до пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" з виплатою вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат;

1.2. зобов`язати вчинити у встановленому законом порядку дії щодо поновлення його на роботі та перевести його на посаду директора Департаменту захисту прав споживачів та контролю за регульованими цінами;

1.3. зобов`язати Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів вчинити у встановленому законом порядку дії щодо виплати йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу, внаслідок незаконного звільнення.

1.4. В обґрунтування позову позивач зазначив, що спірний наказ про його звільнення у зв`язку зі скороченням штату суперечить вимогам статей 40, 42, 49-2 Кодексу законів про працю України, оскільки йому не було запропоновано усіх вакантних посад, які би позивач зміг зайняти в силу відповідної професії чи спеціальності в тій самій установі, зокрема, але не виключно, вважає що були наявними підстави для переведення його на посаду директора Департаменту захисту прав споживачів та контролю за регульованими цінами.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 травня 2022 року, позов задоволено частково.

3. Визнано протиправним та скасовано пункт 1 наказу від 17 травня 2021 року №262-к Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади директора Департаменту захисту споживачів.

4. Поновлено ОСОБА_1 на посаді директора Департаменту захисту споживачів Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів з 21 травня 2021 року.

5. Стягнуто з Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 165112,08 грн.

6. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

7. Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у Держпродспоживслужбі в період з 09.03.2021 року по 15.05.2021 року були вакантними 92 посад. Із них, зокрема, посади директора Департаменту безпечності харчових продуктів, ветеринарної медицини та контролю у сфері органічного виробництва (посадовий оклад 15900,00 грн.); директора Департаменту захисту прав споживачів та контролю за регульованими цінами (посадовий оклад 15900,00 грн.); директора Департаменту міжнародних комунікацій, внутрішніх та зовнішніх зв`язків (посадовий оклад 15900,00); начальника Управління державного контролю на кордоні (посадовий оклад 13300,00 грн.); директора Департаменту адміністративного управління (посадовий оклад 15900,00 грн.). З цих підстав суди дійшли висновку про порушення відповідачем процедури звільнення позивача.

ІІІ. Касаційне оскарження

2. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні вимог позову відмовити повністю.

2.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України й посилається на те, що судами під час прийняття оскаржуваних рішень не були враховані висновки Верховного Суду викладені у постановах від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20, від 13 жовтня 2021 року у справі №520/11687/2020, від 30 листопада 2021 №480/4055/20.

3. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просили залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

4. З 12.03.2016 року позивач призначений на посаду директора Департаменту захисту споживачів Держпродспоживслужби.

4.1. Наказом голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 30.09.2020 року №645 введено в дію з 01 жовтня 2020 року структуру апарату Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, погоджену 25.08.2020 року Міністром розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, та штатний розпис апарату, погоджений 18.09.2020 року, відповідно до змісту якого, структура служби становила наступний склад:

4.2. Керівництво:

-Голова Держпродспоживслужби 1 штатна одиниця;

-Перший заступник Голови Держпродспоживслужби 1 штатна одиниця;

-Заступник Голови Держпродспоживслужби 2 штатні одиниці.

Департамент безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини:

- Директор департаменту 1 штатна одиниця;

- Заступник директора департаменту 1 штатна одиниця;

Всього у департаменті - 60 штатних одиниць.

4.3. Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства

Всього в управлінні 11 штатних одиниць.

4.4. Департамент фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва:

- Директор департаменту 1 штатна одиниця;

Всього у департаменті 38 штатних одиниць.

4.5. Департамент захисту споживачів:

-Директор департаменту 1 штатна одиниця (посада, яку позивач займав до звільнення);

-Заступник директора Департаменту 1 штатна одиниця;

Всього у департаменті 40 штатних одиниць.

4.6. Управління контролю за регульованими цінами (11 штатних одиниць).

4.7. Управління правового забезпечення (16 штатних одиниць).

4.8. Управління кадрового забезпечення (14 штатних одиниць).

4.9. Управління міжнародного співробітництва (15 штатних одиниць).

4.10. Управління економічної діяльності (16 штатних одиниць).

4.11. Управління фінансів та бухгалтерського обліку (17 штатних одиниць).

4.12. Управління цифрового розвитку, цифрових технологій і цифровізації (9 шт.од.).

4.13. Адміністративне управління (11 штатних одиниць).

4.14. Інші відділи у Службі 58 штатних одиниць.

4.15. Загальний штат Держпродспоживслужби 320 штатних одиниць.

4.16. Також 15 вересня 2020 року затверджено штатний розпис на 2020 рік 320 штатних одиниць .

4.17. Відповідно до п.1 Положення про Департамент захисту споживачів Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 08.01.2019 року №9, Департамент захисту споживачів є самостійним структурним підрозділом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та підпорядковується заступнику Голови Держпродспоживслужби.

4.18. Згідно до п.5 Положення, департамент очолює директор. Посада належить до категорії "Б" посад державної служби (а.с.94-103 т.1).

4.19. Позивач займав посаду Директора департаменту захисту споживачів, яка, відповідно до структури апарату, затвердженої наказом голови Держпродспоживслужби від 30.09.2020 року №645, передбачена п.п.5.1 п.5 структури та штатного розпису апарату п.61 (заробітна плата за посадовим окладом 15900,00 грн.) та відносилась до категорії "Б" (підкатегорія "Б1") (а.с.23, 30 т.2).

4.20. Наказом голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 23.12.2020 року №822 введено в дію з 23 грудня 2020 року структуру апарату Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, погоджену 26.11.2020 року Міністром фінансів України, та штатний розпис апарату, погоджений 08.12.2020 року, в межах граничної чисельності працівників 320 штатних одиниць, відповідно до змісту якого, структура становила наступний склад:

4.21. Керівництво:

-Голова Держпродспоживслужби 1 штатна одиниця;

-Перший заступник Голови Держпродспоживслужби 1 штатна одиниця;

-Заступник Голови Держпродспоживслужби 3 штатні одиниці.

-Заступник Голови Держпродспоживслужби з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації 1 штатна одиниця.

Всього в керівництві 6 штатних одиниць.

4.22. Департамент безпечності харчових продуктів, ветеринарної медицини та контролю у сфері органічного виробництва:

-Директор департаменту 1 штатна одиниця;

-Відділ інформаційно-аналітичного забезпечення, методології та цифрової трансформації у сфері ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів (4 штатні одиниці).

-Управління безпечності харчових продуктів, кормів та контролю у сфері органічного виробництва (18 штатних одиниць).

-Управління державного контролю (14 штатних одиниць).

-Управління здоров`я та благополуччя тварин (14 штатних одиниць).

Всього у департаменті 50 штатних одиниць.

4.23. Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства та розслідування епідеміологічних спалахів

Всього в управлінні 17 штатних одиниць.

4.24. Департамент фітосанітарної безпеки, контролю в сфері насінництва та розсадництва та якості зерна:

- Директор департаменту 1 штатна одиниця;

- Відділ інформаційно-аналітичного забезпечення, методології та цифрової трансформації у сфері ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів (4штатні одиниці)

- Управління фітосанітарної безпеки та контролю якості зернових (19 штатних одиниць).

- Управління контролю в сфері насінництва, розсадництва та якості зерна (13 штатних одиниць).

Всього у департаменті 37 штатних одиниць.

4.25. Департамент захисту споживачів та контролю за цінами:

- Директор департаменту 1 штатна одиниця;

- Відділ інформаційно-аналітичного забезпечення, методології та планування (4 штатних одиниці).

- Управління захисту споживачів (31 штатна одиниця);

- Управління контролю за регульованими цінами (9 штатних одиниць).

Всього у департаменті 45 штатних одиниць.

4.26. Управління правового забезпечення (17 штатних одиниць).

4.27. Департамент з управління персоналом та організаційного розвитку:

-Директор Департаменту 1 штатна одиниця;

Всього у департаменті 18 штатних одиниць.

4.28. Департамент з міжнародних комунікацій, внутрішніх та зовнішніх зв`язків:

-Директор Департаменту 1 штатна одиниця.

Всього у департаменті 21 штатна одиниця.

4.29. Департамент з управління фінансами та економічної діяльності:

-Директор Департаменту 1 штатна одиниця.

Всього у департаменті 28 штатних одиниць.

4.30. Управління державного контролю на кордоні 14 штатних одиниць.

4.31. Департамент адміністративного управління.

Директор Департаменту 1 штатна одиниця.

Всього у департаменті 28 штатних одиниць.

4.32. Управління цифрового розвитку, цифрових технологій і цифровізації 11 штатних одиниць.

4.33. Управління внутрішнього аудиту, моніторингу та координації діяльності 9 штатних одиниць.

4.34. Сектор координації діяльності територіальних органів 3 штатних одиниці.

4.35. Інші відділи та працівники у Службі 16 штатних одиниць (а.с.21-26 т.1).

4.36. Загальний штат Держпродспоживслужби 320 одиниць.

4.37. Також 04 грудня 2020 року затверджено штатний розпис на 2020 рік 320 штатних одиниць (а.с.28-35 т.1).

4.38. Фактично зі змісту нової структури відбулось об`єднання двох структурних підрозділів Департаменту прав споживачів та Управління контролю за регульованими цінами в один структурний підрозділ - Департамент захисту споживачів та контролю за регульованими цінами.

4.39. Так, до об`єднання Департамент захисту споживачів налічував 40 штатних одиниць:

1)Директор 1 штатна одиниця;

2)Заступника директора 1 штатна одиниця;

3)Відділ ринкового нагляду 7 штатних одиниць;

4)Відділ метрологічного нагляду 4 штатні одиниці;

5)Відділ контролю у сфері робіт і послуг 9 штатних одиниць;

6)Відділ контролю за рекламою та дотриманням антитютюнового законодавства 7 штатних одиниць;

7)Відділ контролю у сфері торгівлі 9 штатних одиниць;

8)Сектор державного пробірного контролю 2 штатні одиниці.

4.40. До об`єднання Управління контролю за регульованими цінами налічувало 11 штатних одиниць:

1) Начальник управління 1 штатна одиниця;

2) Відділ контролю за цінами на фармацевтичному ринку та ринках товарів 4 штатні одиниці;

3) Відділ контролю за тарифами на житлово-комунальні послуги 4 штатні одиниці;

4) Сектор методології, планування та аналізу 2 штатні одиниці (а.с.30-31 т.2).

4.41. Створений Департамент захисту споживачів та контролю за регульованими цінами має 45 штатних одиниць:

1)Директор Департаменту 1 штатна одиниця;

2)Відділ інформаційно-аналітичного забезпечення, методології та планування 4 штатні одиниці;

3)Управління захисту споживачів:

-Заступник директора Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами начальник управління 1 штатна одиниця;

-Відділ ринкового нагляду 7 штатних одиниць;

-Сектор метрологічного нагляду 3 штатні одиниці;

-Відділ контролю у сфері робіт та послуг 7 штатних одиниць;

-Відділ контролю за рекламою та дотриманням антитютюнового законодавства 6 штатних одиниць;

-Відділ контролю у сфері торгівлі та державного пробірного контролю 7 штатних одиниць;

Всього в управлінні 31 штатна одиниця.

4.42. 4)Управління контролю за регульованими цінами:

-Заступник директора Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами начальник управління 1 штатна одиниця;

-Відділ контролю за цінами на фармацевтичному ринку та ринках товарів 4 штатні одиниці;

-Відділ контролю за тарифами на житлово-комунальні послуги 4 штатні одиниці;

Всього в управлінні 9 штатних одиниць.

4.43. Таким чином, в сукупності Департамент захисту споживачів та Управління контролю за регульованими цінами налічували 51 штатну одиницю. Після злиття в Департамент захисту споживачів та контролю за регульованими цінами 45 штатних одиниць.

4.44. Порівнюючи дві структури та штатні розписи судами встановлено наступне.

4.45. Відділ метрологічного нагляду Департаменту захисту споживачів перетворений в сектор метрологічного нагляду Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами зі збільшенням штату зі зменшенням на одну штатну одиницю 3 штатні одиниці (а.с.31 т.1, 31 т.2).

4.46. Відділ контролю у сфері робіт та послуг Департаменту захисту споживачів ввійшов до Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами із скороченням штату на дві штатні одиниці 7 штатних одиниць замість 9 (а.с.31 т.1, 31 т.2).

4.47. Відділ контролю за рекламою та дотриманням антитютюнового законодавства Департаменту захисту споживачів ввійшов до Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами із скороченням штату на одну штатну одиницю 6 штатних одиниць замість 7 (а.с.31 т.1, 31 т.2).

4.48. Відділ контролю у сфері торгівлі (9 штатних одиниць) та сектор державного пробірного контролю (2 штатні одиниці) Департаменту захисту споживачів стали Відділом у контролю у сфері торгівлі та державного пробірного контролю Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами із скороченням штату на чотири штатні одиниці 7 штатних одиниць замість 11 (а.с.31 т.1, 31 т.2).

4.49. Сектор методології, планування та аналізу Управління контролю за регульованими цінами (2 штатні одиниці) ввійшов до новоствореного структурного підрозділу як самостійний відділ інформаційно-аналітичного забезпечення, методології та планування Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами зі збільшенням штату 4 штатні одиниці (а.с.31 т.1, 31 т.2).

4.50. Таким чином, відбулось скорочення посад в загальній кількості після створення Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами в кількості 8 посад та введено 2 нові посади. В загальній кількості штат зменшився на 6 посад (з 51 на 45).

4.51. Зважаючи на зменшення штатної чисельності новоствореного структурного підрозділу - Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами, відповідачем 09.03.2021 року вирішено попередити позивача про наступне звільнення з посади директора Департаменту захисту споживачів через її скорочення. Таке попередження здійснене під підпис 30 березня 2021 року (а.с.46 т.1).

4.52. Попередження, мотивоване п.1 ч.1 ст.87 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, містило пропозицію вакантної посади завідувача сектору координації діяльності територіальних органів Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (а.с.46 т.1).

4.53. Позивач 30.03.2021 року подав заперечення на попередження про наступне вивільнення в письмовій формі та вказав, що відповідно до ст.87 Закону № 889-VIII йому повинна була бути запропонована рівнозначна посада, і лише, як виняток, нижча посада. Окрім цього позивач вказав, що йому не надано повний перелік вакантних посад, не вказано причин, чому він не може продовжити державну службу на посаді директора Департаменту захисту прав споживачів та контролю за регульованими цінами, а також посилався на неврахування переважного права на залишенні його на роботі (а.с.47 т.1).

4.54. Так, Національним агентством України з питань державної служби оголошено конкурс на вакантну посаду директора Департаменту захисту прав споживачів та контролю за регульованими цінами, який повинен відбутися 13.04.2021 року (а.с.49 т.1).

4.55. В зв`язку з цим, позивач подав голові Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів письмову заяву про призначення його на посаду директора Департаменту захисту прав споживачів та контролю за регульованими цінами без проведення конкурсу у відповідності до ч.1 ст.41 Закону № 889-VIII, як рівнозначну в розумінні Закону № 889-VIII (а.с.48-50 т.1).

4.56. Додатково позивач просив повідомити про наявність у Державній службі України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів рівнозначної вакантної посади, а також повідомити про наявність інших вакантних посад та надати копію структури та штатного розпису Держпродспоживслужби на 2021 рік (а.с.52 т.1).

4.57. Відповідачем повідомлено позивача, що запропонована йому посада завідувача сектору координації діяльності територіальних органів Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів є рівнозначною посаді директора Департаменту захисту прав споживачів, яку він займав на той час, оскільки вони обидві належать до посад державної служби підкатегорії Б1. Додатково відповідач навів перелік вакантних посад, які станом на 12.04.2021 року були вакантними в апараті Держпродспоживслужби, та відносились, на його думку, до посад підкатегорії Б1:

-директор Департаменту безпечності харчових продуктів, ветеринарної медицини та контролю у сфері органічного виробництва;

-директор Департаменту управління фінансами та економічної діяльності;

-начальник Управління цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації;

-завідувач сектору координації діяльності територіальних органів;

-завідувач сектору по взаємодії із асоціаціями;

-завідувач сектору оцінки ризиків.

4.58. Щодо інших вакансій посад державної служби підкатегорії Б1 поінформовано, що з метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки, головою Держпродспоживслужби прийнято рішення про оголошення конкурсів на їх зайняття (а.с.53-54 т.1).

4.59. З матеріалів справи слідує, що позивач не виявив бажання зайняти запропоновану посаду завідувача сектору координації діяльності територіальних органів. Інших посад позивачу запропоновано не було.

4.60. На посаду директора Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами оголошено та проведено конкурс (а.с.49-119 т.2).

4.61. Наказом голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 17.05.2021 року №262-к позивача звільнено 20 травня 2021 року з посади директора Департаменту захисту споживачів у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису апарату Держпродспоживслужби відповідно до п.1 ч.1 ст.87 Закону України "Про державну службу" (п.1 наказу від 17.05.2021 року №262-к) (а.с.64, 134 т.1).

4.62. Вважаючи цей наказ протиправним, а своє право на працю порушеним, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

5. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

6. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

7. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

8. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

9. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Статті 38, 43 Конституції України передбачають, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.

11. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

12. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу" цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

13. Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII визначено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.

14. Підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення наведені у статті 87 Закону №889-VIII.

15. У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII передбачав, що однією з таких підстав є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

16. Частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII у її первинній редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий).

17. Підпунктом 53 пункту 6 розділу I Закону №117-IX, що набрав чинності з 25.09.2019 та діяв на момент виникнення спірних правовідносин, до статті 87 Закону №889-VIII були внесені зміни, які, зокрема, встановлювали такі підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення:

- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);

- ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).

18. Цим Законом були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування законодавства про працю та допускали звільнення з підстави реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.

19. Станом на день виникнення спірних правовідносин стаття 87 Закону №889-VIII передбачала таке.

20. 1. Підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:

1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;

{Пункт 1 частини першої статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}

1-1) ліквідація державного органу;

{Частину першу статті 87 доповнено пунктом 1-1 згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}

2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;

3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;

{Пункт 3 частини першої статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}

4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

2. Підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення може бути нез`явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.

За державним службовцем, який втратив працездатність під час виконання посадових обов`язків, посада зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності.

3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.

Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.

{Частина третя статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законами № 117-IX від 19.09.2019, № 440-IX від 14.01.2020; в редакції Закону № 1285-IX від 23.02.2021}

4. У разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.

{Частина четверта статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 440-IX від 14.01.2020}

5. Наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.

{Статтю 87 доповнено частиною п`ятою згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}

У такому випадку оформлення і видача трудової книжки, а також розрахунок при звільненні проводяться протягом семи днів з дня звільнення.

{Частину п`яту статті 87 доповнено абзацом другим згідно із Законом № 440-IX від 14.01.2020}

VI. Позиція Верховного Суду

21. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

23. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України й посилається на те, що судами під час прийняття оскаржуваних рішень не були враховані висновки Верховного Суду викладені у постановах від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20, від 13 жовтня 2021 року у справі №520/11687/2020, від 30 листопада 2021 №480/4055/20.

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку із звільненням позивача з займаної посади у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису апарату Держпродспоживслужби відповідно до пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" .

25. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

26. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.

27. Згідно з частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (в редакції до набрання чинності Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX), процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначалась законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалось лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

28. Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" були внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, зокрема, відповідно до положень статті 83 Закону № 889-VIII (у редакції, що діє з 19 вересня 2019 року) державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади"; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).

29. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.

30. Правові висновки щодо подібних правовідносин висловлено Верховним Судом у постановах від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20, від 13 жовтня 2021 року у справі №520/11687/2020, від 30 листопада 2021 №480/4055/20

31. Насамперед Верховний Суд враховує те, що після внесення змін до частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" законодавцем врегульовано процедуру припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, у тому числі скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури.

32. За цих обставин Верховний Суд наголошує, що з дня набрання чинності вказаними змінами до Закону дія норм законодавства про працю не поширюється на державних службовців у цій частині відносин.

33. Станом на день виникнення спірних правовідносин стаття 87 Закону №889-VIII передбачала таке.

34. Відповідно до частини третьої цієї статті Закону суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.

35. Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

36. Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.

37. Суди попередніх інстанцій установили, що зважаючи на зменшення штатної чисельності новоствореного структурного підрозділу - Департаменту захисту споживачів та контролю за регульованими цінами, відповідач 30 березня 2021 року попередив позивача про наступне звільнення з посади директора Департаменту захисту споживачів через її скорочення.

38. Попередження містило пропозицію позивачу вакантної посади завідувача сектору координації діяльності територіальних органів Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

39. Позивач 30.03.2021 року подав заперечення на попередження про наступне вивільнення в письмовій формі та вказав, що відповідно до ст.87 Закону № 889-VIII йому повинна була бути запропонована рівнозначна посада, і лише, як виняток, нижча посада. Окрім цього позивач вказав, що йому не надано повний перелік вакантних посад, не вказано причин, чому він не може продовжити державну службу на посаді директора Департаменту захисту прав споживачів та контролю за регульованими цінами, а також посилався на неврахування переважного права на залишенні його на роботі.

40. Визначення підкатегорій посад державної служби та прирівняння посад державної служби проводиться Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

41. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 р. № 15 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 січня 2021 р. № 15) затверджена схема посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням категорій, підкатегорій та рівнів державних органів у 2021 році.

42. Так, суди попередніх інстанцій установили, що посада, яку позивач займав до звільнення відноситься до підкатегорії Б1 категорії Б з окладом 15900,00 грн. (керівник департаменту захисту прав споживачів Держпродспоживслужби).

43. Однак, при цьому суди неправильно зазначили, що ця посада є рівнозначною до посади керівника департаменту захисту справ споживачів та контролю за регульованими цінами, яка також віднесена до цієї ж підкатегорії та з таким же посадовим окладом 15900,00 грн.

44. Вказане спростовується положенням Постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 р. № 15, за якими до підкатегорії Б1 категорії Б відносяться такі посади:

- Генеральний директор директорату, директор директорату, директор генерального департаменту, Генеральний директор Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції;

- Керівник департаменту, головного управління, служби;

- Керівник апарату місцевої держадміністрації;

- Керівник самостійного управління, служби;

- Керівник самостійного відділу, служби;

- Завідувач самостійного сектору.

45. Відповідно до нового штатного розпису Сектор координації діяльності територіальних органів визначений як самостійний.

46. В той час, суди попередніх інстанцій помилково розтлумачили положення Постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 р. № 15 та дійшли до неправильного висновку про те, що запропонована позивачу посада завідувача сектору координації діяльності територіальних органів належить до підкатегорії Б3 як посада керівника сектору у складі служби, а тому є посадою нижчою, по відношенню до тієї яку позивач займав до звільнення, а тому в силу ч.3. ст.87 Закону № 889-VIII вона повинна була бути запропонована позивачу за відсутності рівнозначних посад.

47. Отже, виходячи із встановлених судами попередніх інстанцій обставин у спірних правовідносинах вбачається, що відповідно до ст.87 Закону № 889-VIII відповідач під час попередження запропонував позивачу рівнозначну посаду, проте останній не виявив бажання її зайняти, натомість подав заперечення на отримане попередження.

48. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд уважає, що наказ відповідача у спірній частині є таким, що відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки прийнятий з дотриманням приписів ст.87 Закону № 889-VIII, а тому не підлягає скасуванню судом.

49. Враховуючи це Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

50. За вказаних обставин Верховний Суд вважає помилковими протилежні висновки судів попередніх інстанцій, оскільки суди не проаналізували належним чином обставини, що склались у спірних правовідносинах та неправильно застосували законодавство, що регулює спірні правовідносини, що призвело до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.

51. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд резюмує, що суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи рішення, повно встановили обставини справи, але допустили неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

52. Отже, доводи касаційної скарги відповідача, які були підставою відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду та спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій по суті справи, а тому приймаються Судом як належні.

53. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

54. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

55. Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

56. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

57. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати вказані судові рішення у частині задоволення позову та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні вимог адміністративного позову відмовити повністю.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 травня 2022 року задовольнити.

2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 травня 2022 року у цій справі скасувати та ухвалити у цій частині нове рішення.

3. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О.В. Калашнікова