ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 580/3881/20

адміністративне провадження № К/9901/25840/21 К/9901/22531/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення на рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року у складі судді Кульчицького С.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року у складі колегії суддів: Карпушової О.В. (головуючий), суддів: Губської Л.В., Епель О.В. у справі за позовом Приватного підприємства "Олестас" (далі - ПП "Олестас" ) до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним і скасування наказу,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. ПП "Олестас" звернулося з позовом до суду, у якому просило визнати протиправним і скасувати наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" (далі - Наказ № 10/03-21) в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: місто Черкаси, бульвар Шевченка, 190, що під № 104 в Додатку до цього наказу.

1.1. Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що "Будинок ХХ століття", за адресою: місто Черкаси, бульвар Шевченка, 190, який знаходиться у власності позивача, оскарженим наказом віднесено до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури. Однак, у порушення визначеного законодавством порядку, відповідачем не повідомлено власника майна про взяття Будинку на державний облік, не виготовлено короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану Будинку, не передано облікову документацію на Будинок до Міністерства культури та інформаційної політики, не винесено на розгляд Консультативної ради питання про автентичність Будинку та його впливу на розвиток культури, архітектури, містобудування. З огляду на зазначене, вказаний наказ, на думку позивача, є протиправним та підлягає скасуванню.

2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 24 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, позов задовольнив.

2.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що видаючи наказ №10/03-21, відповідач не звернув уваги на відсутність факту підтвердження відповідності "Будинок ХХ століття", що розміщений за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 критеріям, передбаченим Порядком визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760 (далі - Порядок №1760), проігнорував необхідність забезпечення наявності належної та повної облікової документації (облікової картки, короткої історичної довідки, акта технічного стану об`єкта), не вжив заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а відтак дійшов передчасних висновків про віднесення "Будинок ХХ століття", що розміщений за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, до числа щойно виявлених об`єктів культурної спадщини і, як наслідок, безпідставно вніс згаданий об`єкт до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.

Крім того, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідно до частини четвертої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не подання Службою охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення відзиву на позов слід розцінювати як визнання позову.

3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

3.1. Згідно договору купівлі-продажу майна комунальної власності Соснівської районної ради м. Черкаси від 24.12.2003 ПП "Олестас" є власником нежитлових будівель з прибудовами, загальною площею 346 кв.м, огорожі та водоколонки, що знаходяться за адресою: м. Черкаси, бул. Шевченка, 190. На підставі зазначеного вище договору купівлі-продажу, 24.12.2020 складено акт прийому-передачі індивідуально визначеного майна - нежитлових будівель з прибудовами, розташованих за адресою: м. Черкаси, бул. Шевченка, 190, загальною площею 346 кв.м.

3.2. 08.10.2019 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради видано наказ "Про затвердження ПП "ОЛЕСТАС" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по бульв. Шевченка, 190" № 413 (далі - Наказ № 413). Наказом № 413 позивачу затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по бульв. Шевченка, 190, відповідно до пункту 5 яких для проектування об`єкта будівництва позивача повідомлено про таке: "Об`єкт реконструкції потрапляє в межі територій зони пам`ятки археології "Середньовічні Черкаси" та зони рятівних археологічних досліджень... На земельній ділянці розташована будівля, яка відноситься до категорії щойно виявленої пам`ятки архітектури. У разі втручання в конструкції щойно виявленої пам`ятки архітектури необхідно отримати позитивний висновок департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації".

3.3. 08.10.2019 на адресу Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатський запит № 71-10 з вимогою надати інформацію щодо переліку пам`яток культурної спадщини та переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, розташованих у м. Черкаси по вул. Хрещатик та по бул. Шевченка.

У відповідь на адвокатський запит від 08.10.2019 №71-10, листом від 04.11.2019 №02/01-03-31/1079/02/01-03-31 Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації повідомив, що наказом № 10/03-21 "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 віднесено до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури.

3.4. 01.07.2020 на адресу Міністерства культури України направлено адвокатський запит №108-07 з вимогою надати інформацію щодо передачі органом охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Міністерства культури України документів, зазначених в пункті 4 Наказу Міністерства культури України від 07.06.2019 №501 "Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини", а також інформацію про взяття на облік нововиявленої пам`ятки архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.

У відповідь на адвокатський запит від 01.07.2020 № 108-07, листом від 16.07.2020 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що Черкаською обласною державною адміністрацією листом від 23.04.2020 надано переліки пам`яток культурної спадщини на території останньої, проте в даному переліку відомості про будівлю у м. Черкаси по бульв. Шевченка, 190 - відсутні. Разом із тим, Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що наданий Черкаською обласною державною адміністрацією перелік стосувався об`єктів культурної спадщини, взятих на облік відповідно до законодавства, яке діяло до набрання чинності Закону України від 8 червня 2000 року №1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III).

3.5. 09.07.2020 на адресу Міністерства культури України скеровано адвокатський запит №111-07 з вимогою надати інформацію щодо направлення до Міністерства культури України для внесення до Реєстру нерухомих пам`яток України облікової документації на щойно виявлену пам`ятку архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.

У відповідь на адвокатський запит від 09.07.2020 № 111-07, листом від 27.07.2020 №91 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що станом на 27.07.2020 "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та облікова документація щодо вказаного об`єкту, у встановленому законодавством порядку, до Міністерство культури та інформаційної політики України не надходила.

3.6. 29.07.2020 на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатський запит № 116-07 з вимогою надати інформацію щодо направлення до Міністерства культури та інформаційної політики України облікової документації на щойно виявлену пам`ятку архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 для внесення до Реєстру нерухомих пам`яток України, а також з вимогою надати належним чином завірену облікову документацію на зазначену щойно виявлену пам`ятку архітектури.

У відповідь на адвокатський запит від 29.07.2020 № 116-07, листом від 06.08.2020 № 02/01-03-25/627/02/01-03-25/14237 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило, що:

1) "Будинок" ХХ століття, що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 взятий на державний облік на підставі складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 рік);

2) відповідно до наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 "Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини" проводиться робота з оформлення документації для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`яток та об`єктів культурної спадщини Черкаської області, взятих на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України "Про охорону культурної спадщини" та надало копію облікової картки на "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.

3.7. 10.08.2020 на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатські запити № 118-08 та № 119-08 з такими вимогами відповідно: надати витяг з "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 р.)", складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР щодо "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190; надати протокол консультативної ради органу охорони культурної спадщини, що став підставою для внесення відомостей про "Будинок ХХ століття", що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10/03-21.

У відповідь на адвокатські запити від 10.08.2020 № 118-08 та № 119-08, листами аналогічного змісту від 12.08.2020 № 02/01-03-25/671/02/01-03-25/14660 та від 13.08.2020 №02/01-03-25/672/02/01-03-25/14733 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило, що "Будинок ХХ століття", що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу "Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)".

3.8. У матеріалах справи відсутні докази письмового повідомлення позивача, як власника Будинку, про включення зазначеного об`єкта архітектури до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.

Відсутні докази наявності короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріалів фотофіксації сучасного стану на щойно виявлений об`єкт архітектури (Будинок), а також не надано пояснень щодо причин відсутності такої документації, обов`язковість наявності яких визначена п. 3 Порядку № 1760.

3.9. Листи Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.08.2020 та 12.08.2020 містять різні відомості про підстави видачі спірного наказу.

Так, відповідно до листа Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.08.2020 "Будинок ХХ століття", що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, взятий на державний облік на підставі складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 р.).

Разом із тим, у листі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 12.08.2020 зазначено, що названий "Будинок ХХ століття", взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу "Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)".

3.10. Ні позивачу, ні суду не надавався витяг щодо "Будинку ХХ століття" з "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 р.)", складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР.

Більш того, у пункті 4 "Дата і № рішень, відповідно до яких об`єкт узято на державний облік та визначено категорію пам`ятки" облікової картки від 15.12.2010 містяться посилання на оскаржуваний наказ, а також на "Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання. Черкаська область" (1993 р.), Інститут "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР".

3.11. Інформація про те, що "Будинок ХХ століття" взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу "Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)" в обліковій картці відсутня.

3.12. Матеріали справи не містять доказів щодо відповідності Будинку критерію автентичності та іншим критеріям, передбачених Порядком № 1760, а також відсутній протокол, що оформляється за результатами оцінки, де зазначено, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини, обов`язковість складання якого передбачена пунктом 12 Порядку № 1760, а також докази на підтвердження зібрання наукових (вчених) рад, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини, у тому числі, Консультативної ради.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури звернулися з касаційними скаргами, у яких просять скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.11.2020, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021. Ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційних скарг вказано, що суди попередніх інстанцій невірно застосували до правовідносин, щодо яких виник спір в цій справі, норми матеріального права - статті 14 Закону №1805-ІІІ, Порядку №1760, а висновки Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права відсутні.

Також вказують про не врахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 03.02.2021 по справі №400/1515/20, від 03.03.2021 по справі №361/5596/17 щодо пропуску строків звернення до суду з урахуванням продовження процесуальних строків у період з 02.04.2020 по 16.07.2020 на строк дії карантину, встановленого КМ України.

4.2. Особи, які подали касаційні скарги, зокрема зазначають, що згідно чинної на час прийняття оскарженого наказу від 23.11.2010 редакції Порядку №1760 предметом його регулювання було визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів пам`яток до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Проте цим Порядком не регулювалося питання про надання об`єкту культурної спадщини статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини та не вимагалось виготовлення на нього облікової документації

4.3. Також, на переконання осіб, які подали касаційну скаргу, станом на 23.11.2010 були відсутні вимоги щодо розгляду документації відносно щойно виявлених об`єктів культурної спадщини консультативно-дорадчими органами, про що помилково зазначили суди попередніх інстанцій. Відтак висновок цих судів про порушення процедури прийняття оскарженого наказу є безпідставним.

4.4. Щодо пропуску строку звернення з цим позовом до суду прокурор та відповідач вказали, що позивач отримав оскаржений наказ 08.10.2019. До суду з позовом звернувся 15.09.2020, тобто, з пропуском встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку для звернення до суду, який сплив 06.08.2020. Відтак такий позов повинен залишатись без розгляду на підставі статті 123 КАС України.

5. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити без задоволення касаційні скарги, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 року без змін.

5.1. Доводами відзиву вказано те, що суди попередніх інстанцій правильно застосували щодо обставин справи норми статті 14 Закону №1805-ІІІ та Порядку №1760.

Щодо строку звернення до суду позивач вказав, що до суду першої інстанції ним було подано детальний розрахунок відсутності порушення такого строку з огляду на норми Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)". Крім того, позивач вказує про те, що вказані у касаційних скаргах прокурора та відповідача висновки Верховного Суду про застосування норм статті 123 КАС України, які на його переконання не застосовані судами попередніх інстанцій, не є релевантними щодо обставин справи, яка розглядається.

6. Відповідач подав відповідь на відзив на касаційну скаргу, доводи якої відповідають доводам касаційної скарги вказаного учасника справи.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Щодо доводів касаційної скарги про те, що позивач пропустив строк звернення до суду з позовом суд касаційної інстанції зазначає, що Верховним Судом України у постанові від 24.11.2015 по справі №800/259/15 сформовано правову позицію, відступ від якої у встановленому порядку відсутній, суть якої зводиться до того, що за правилами КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Тому суд, отримавши позов, зобов`язаний з`ясувати чи має місце порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів особи. У разі наявності порушення прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулась до адміністративного суду за захистом своїх прав за межами встановлених строків, суд може поновити їх та вирішити спір по суті (задовольнити вимоги) чи залишити заяву без розгляду.

У випадку, коли суб`єктивне право, свободи або інтереси не порушені, а відтак і не підлягають судовому захисту, застосування строків звернення до суду є помилковим. Іншими словами, інститут строків застосовується лише у разі реального порушення суб`єктивних прав, свобод та інтересів особи, що звернулась із позовом.

9. Колегія суддів касаційного суду у зв`язку з цим зазначає, що у справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій прийшли до висновку про порушення оскарженим рішенням позивача його прав та інтересів та ухвалили рішення про задоволення позовних вимог. При цьому відповідач у суді першої інстанції та у суді апеляційної інстанції наполягав на пропуску позивачем встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку для звернення до суду з позовом.

10. Відтак під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій мали обов`язково вирішити питання про дотримання позивачем строку звернення до суду.

11. З матеріалів справи вбачається, що суд першої інстанції ухвалою від 21.09.2020 залишив позовну заяву без руху. При цьому вказав, що позивач про порушення своїх прав дізнався 08.10.2019, а з позовом до суду звернувся 15.09.2020, тобто з пропуском строку на таке звернення. Заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду та обґрунтування підстав для його поновлення позивачем не надано, як і не подано доказів тому, що строк звернення до суду з позовом не пропущений.

12. На виконання ухвали про залишення позовної заяви без руху позивачем подано заяву про усунення недоліків від 28.09.2020, у якій позивач просив продовжити строк звернення з адміністративним позовом до суду. Мотивами в обґрунтування такої заяви вказано те, що про порушення строку звернення до суду позивачу стало відомо з дня отримання копії оскарженого наказу 04.11.2019. Проте з врахуванням норм Закону України від 30 березня 2020 року № 540-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" та постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211, якою на всій території України встановлено карантин, цей строк не був пропущений.

13. Суд першої інстанції цю заяву не розглянув по суті й питання поновлення чи продовження (як просив позивач) строку звернення до суду не вирішив. Натомість ухвалою суду від 02.10.2020 відкрите провадження в справі, залучені до участі у справі треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача. Не вирішено судом першої інстанції питання щодо строків звернення до суду і в рішенні від 24.11.2020 за результатом розгляду справи.

14. Доводи апеляційної скарги щодо вказаних порушень судом першої інстанції норм процесуального права судом апеляційної інстанції оцінені не в повній мірі. Обставини щодо початку перебігу строку звернення до суду та його закінчення не встановлені. Цей суд лише констатував, що: "беручи до уваги неповідомлення позивача про включення належного йому об`єкта архітектури до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури, колегія суддів вбачає підстави погодитись з висновком про поважність пропущення строку звернення до суду з цим позовом, зокрема, врахувуючи обмеження, впроваджені у зв`язку з карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)".

15. Між тим, встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій, а сам інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

16. Згідно з частинами першою-другою статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

17. Частинами першою-другою статті 123 КАС України передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

18. Відповідно, вирішуючи питання дотримання строків звернення до суду з позовом суди повинні встановити початок перебігу цього строку, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

19. Проте суди попередніх інстанцій зазначених вимог не виконали, оскільки позивач зазначив про те, що йому про порушення його прав стало відомо 04.11.2019 - з дня отримання копії оскарженого наказу, а суд першої інстанції в ухвалі про залишення позовної заяви без руху вказав, що про наявність оскарженого наказу позивачу стало відомо 08.10.2019 - з дня видачі йому містобудівних умов та обмежень щодо будівництва по бульвару Шевченка, 190 у м. Черкаси . Однак ні суд першої ні суд апеляційної інстанції не визначили початку перебігу строку для звернення до суду. Між тим це має значення для правильного вирішення вказаного питання.

20. Так, з 12.03.2020 Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" на всій території України було установлено карантин.

21. Законом №540-IX, який набрав чинності 02.04.2020, розділ VI "Прикінцеві положення" КАС України було доповнено пунктом 3 такого змісту:

"Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтями 47, 79, 80, 114, 122, 162, 163, 164, 165, 169, 177, 193, 261, 295, 304, 309, 329, 338, 342, 363 цього Кодексу, а також інші процесуальні строки щодо зміни предмета або підстави позову, збільшення або зменшення розміру позовних вимог, подання доказів, витребування доказів, забезпечення доказів, а також строки звернення до адміністративного суду, подання відзиву та відповіді на відзив, заперечення, пояснень третьої особи щодо позову або відзиву, залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, пред`явлення зустрічного позову, розгляду адміністративної справи, апеляційного оскарження, розгляду апеляційної скарги, касаційного оскарження, розгляду касаційної скарги, подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами продовжуються на строк дії такого карантину".

22. 17.07.2020 набрав чинності Закон України від 18.06.2020 №731-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)" (далі - Закон №731-IX), пунктом 2 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень якого встановлено, що процесуальні строки, які були продовжені відповідно до пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України в редакції Закону №540-IX, закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом. Протягом цього 20-денного строку учасники справи та особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цими кодексами), мають право на продовження процесуальних строків з підстав, встановлених цим Законом.

23. Отже, строк встановлений Законом №731-IX закінчився 06.08.2020, про що зазначив Верховний Суд у постанові від 03.03.2021 по справі №361/5596/17.

24. Крім того, пунктом 3 Закону №731-IX, пункт 3 розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України викладено в такій редакції:

"3. Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), суд за заявою учасників справи та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цим Кодексом), поновлює процесуальні строки, встановлені нормами цього Кодексу, якщо визнає причини їх пропуску поважними і такими, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином. Суд може поновити відповідний строк як до, так і після його закінчення. Суд за заявою особи продовжує процесуальний строк, встановлений судом, якщо неможливість вчинення відповідної процесуальної дії у визначений строк зумовлена обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином".

25. За таких обставин суд касаційної інстанції констатує, що суд першої інстанції не встановив дату початку перебігу строку звернення позивача з цим позовом до суду та дату закінчення цього строку, не вирішив питання поновлення чи продовження (як про це зазначав позивач) строку звернення до суду. Також цей суд не дослідив і не надав оцінки наданим з цього приводу доказам. Суд апеляційної інстанції у межах норм статті 308 КАС України доводи апеляційної скарги з цього приводу не перевірив.

26. Вказане порушення норм процесуального права унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою, встановленою пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України, для скасування судових рішень у цій справі та направлення справи на новий судовий розгляд до суту першої інстанції. На вказані порушення норм процесуального права посилаються у касаційних скаргах особи, які їх подали.

27. Щодо висновків судів по суті спору, колегія суддів касаційного суду зазначає, що частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Правове регулювання спірних відносин унормовується Законом №1805-ІІІ та виданим на його виконання Порядком №1760.

29. Зокрема, частиною другою статті 14 Закону №1805-ІІІ встановлено, що об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

30. При цьому згідно статті 1 цього Закону об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об`єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону; виявлення об`єкта культурної спадщини - сукупність науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини.

31. Аналіз зазначених норм Закону №1805-ІІІ свідчить про те, що для набуття об`єктом статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини необхідно здійснення науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта. При цьому щойно виявлений об`єкт набуває статусу об`єкта культурної спадини після занесення до Переліку таких об`єктів. Отже, для щойно виявлених об`єктів культурної спадщини і занесення їх до Переліку об`єктів культурної спадщини необхідно застосувати процедури, пов`язані з виявленням таких об`єктів.

32. Суди попередніх інстанцій під час вирішення спору в цій справі щодо процедури прийняття рішення про занесення щойно виявленого об`єкта культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини застосували норми Порядку №1760.

Однак суд касаційної інстанції вважає застосування процедур, встановлених цим Порядком, для визначення об`єкта як щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, помилковим з огляду на таке.

33. Станом на час прийняття відповідачем оскарженого наказу Порядок №1760 визначав процедуру занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Проте цей Порядок не містив норм, які визначали б порядок внесення щойно виявлених об`єктів до Переліку об`єктів культурної спадщини. Лише 14 вересня 2016 року постановою Кабінету Міністрів України №626 були внесені зміни до Порядку №1760, якими, зокрема, визначено склад облікової документації на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини, які включають облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.

34. Дещо раніше Міністерством культури України наказом від 11.03.2013 № 158 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060) затверджено "Порядок обліку об`єктів культурної спадщини", яким, зокрема, визначалась також процедура занесення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини.

35. Відтак станом на 23.11.2010 порядок встановлення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та занесення їх до Переліку об`єктів культурної спадщини нормативно-правовими актами України встановлений не був.

36. За таких обставин суди попередніх інстанцій повинні були, з врахуванням норм постанови Верховної Ради України від 12.09.1991 №1545-XII "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР", застосовувати акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

37. Таким актом законодавства станом на вказаний час була Інструкція "Про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури", затверджена наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 №203 із змінами, які внесені Наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13.05.2004 № 295/104 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 03.06.2004 за № 693/9292) "Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини". Ця Інструкція вважається такою, що не застосовується на території України, на підставі наказу Міністерства культури України "Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини" від 11.03.2013 №158, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060.

38. За змістом пунктів 8-15 вказаної Інструкції всі пам`ятники історії та культури підлягали державному обліку.

Державний облік пам`яток історії та культури включає виявлення, обстеження пам`яток, виявлення їх історичної, наукової, художньої або іншої культурної цінності, фіксацію і вивчення, складання облікових документів, ведення державних переліків нерухомих пам`яток.

Документи державного обліку пам`яток історії та культури, у тому числі виключених з державних переліків пам`яток, підлягають обов`язковому постійному зберіганню у відповідних центрах наукової документації державних органів охорони пам`яток.

При отриманні відомостей про виявлення об`єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, державні органи охорони пам`яток організують проведення експертизи. У разі встановлення їх культурної цінності вказані об`єкти реєструються в Переліках щойно виявлених об`єктів, які мають історичну, наукову або іншу культурну цінність (додаток №2).

Для проведення експертизи державні органи охорони пам`яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проектних організацій, товариств охорони пам`ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій.

"Перелік щойно виявлених об`єктів" містить коротку характеристику кожного об`єкта, що реєструється, а також висновок експертизи про можливість визнання цього об`єкта пам`яткою історії і культури.

Перелік щойно виявлених об`єктів складається за видами пам`яток по мірі виявлення об`єктів окремо для кожного району (міста), що входить до складу області (краю), автономної республіки, союзної республіки, що не має обласного поділу.

Об`єкти, зареєстровані в "Переліку щойно виявлених об`єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність", до вирішення питання про прийняття їх на державний облік як пам`яток історії і культури, підлягають охороні в порядку, передбаченому діючим законодавством про охорону пам`яток історії і культури.

На кожну нерухому пам`ятку та щойно виявлений об`єкт, що має історичну, наукову, художню чи іншу художню чи іншу культурну цінність, складається облікова картка, яка містить відомості про місцезнаходження, даті, характері сучасного використання, ступені збереження пам`ятки чи знову виявленого об`єкта, наявності наукової документації, місці її зберігання, короткий опис та ілюстративні матеріали (додаток №3).

39. Відтак доводи касаційних скарг про відсутність правового регулювання правовідносин, щодо яких виник спір, є безпідставними. Також помилковими є і висновки судів попередніх інстанцій про регулювання правовідносин, які виникли у цій справі, нормами Порядку №1760.

40. За таких обставин справи та їх правового регулювання суди попередніх інстанцій повинні були перевірити дотримання Службою охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації під час прийняття наказу №10/03-21 в частині занесення до переліку "Будинку ХХ століття", що розміщений за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 190, вимог Інструкції "Про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури", затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 №203 із змінами, які внесені Наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13.05.2004 №295/104 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 03.06.2004 за №693/9292) "Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини". При цьому визначити перелік необхідних для цього документів та дослідити їх на предмет достовірності та достатності як доказів для вирішення спору по суті.

41. Проте суди помилково досліджували під час розгляду цієї справи процедуру занесення спірного об`єкта до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини за правилами, які були визначені Порядком №1760 для визначення процедури занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

42. Між тим, дотримання процедури надання будівлі статусу об`єкта культурної спадщини має важливе значення для правильного вирішення спору по суті з огляду на висловлення Верховним Судом правових позицій, зокрема, у постановах від 02.05.2023 по справі №460/1864/20, від 08.05.2023 по справі №640/28045/20. Їх суть зводиться до того, що оцінюючи правомірність рішення про включення об`єкта до Переліку суд має перевірити повноту та відповідність документів, передбачених чинним законодавством пунктом для ухвалення такого рішення.

43. Зазначені обставини є порушенням норм частин першої-п`ятої статті 242 КАС України, якими визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

44. Вказане порушення також унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 327, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури та Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В. М. Шарапа

Судді: А. А. Єзеров

О. П. Стародуб